Une loi du 19 octobre 1946 crée un statut commun à tous les fonctionnaires d’Etat. Ce statut leur garantit des droits en matière de recrutement, de rémunération et de carrière. Il soumet les fonctionnaires à des obligations : par exemple la neutralité, la probité, la réserve ou encore l’obéissance hiérarchique. Cette première loi-cadre intervient à un moment particulier de notre histoire. Il faut relire les mémoires de guerre du général de Gaulle, publiés sous le titre Le salut, 1944-1946, pour comprendre à quel point le pays est, au lendemain de la guerre, plongé dans une situation de coma administratif. Une grande partie de l’appareil d’Etat a collaboré avec l’ennemi et ses fonctions basiques ne sont plus assurées. L’anarchie et le désordre guettent. Il faut vite rebâtir. Passé le moment de la Libération, le nouvel Etat s’organise avec peu de moyens. Le statut de la fonction publique (FP) est imaginé pour stimuler les vocations et inciter les Français à s’engager au service de la reconstruction.
Le statut de 1946 est complété en 1983 et 1984 par les lois Anicet Le Pors, ministre communiste des gouvernements socialistes de Pierre Mauroy (II et III). Elles unifient les règles des trois versants de la fonction publique. Ces lois généralisent le principe de la carrière qu’on peut ici opposer au système contractuel simple, copié sur le secteur privé.
La France a fait le choix d’une fonction publique de carrière pour protéger les fonctionnaires des licenciements abusifs, des pressions ou des mutations. En contrepartie, l’employeur bénéficiait du droit de les changer d’emploi dans l’intérêt général mais ce droit de l’employeur est resté très théorique et peu exercé. Le statut de fonctionnaire est en France très, voire trop protecteur. Les carrières ne tiennent pas toujours compte des aptitudes et de l’engagement au travail. D’autres pays européens comme la Suède ont réduit la fonction publique aux missions régaliennes de l’Etat.
En France, sont fonctionnaires, dans des conditions comparables, un magistrat, un policier, un médecin hospitalier, une secrétaire de l’hôpital public, un chef de section du ministère de l’Agriculture, un jardinier municipal ou un gestionnaire de médiathèque intercommunale.
Selon l’INSEE, le nombre de fonctionnaires était de 5,88 millions en février 2026. En France, un emploi sur cinq est public. En moins de 30 ans (1997-2026), leur nombre a augmenté de 1,15 million, soit une hausse de 25 %, alors que la population n’a crû que de 13 %.
Selon Fipeco, entre 1997 et 2024, les effectifs de la fonction publique d’Etat (44,3% des effectifs totaux) ont augmenté de 8 %, ceux de la Fonction publique territoriale (FPT) de 47 % et ceux de la fonction publique hospitalière (FPH) de 39 %. Il faut avoir ces chiffres en tête pour mesurer à quel point une réforme est nécessaire, afin d’inverser la tendance et retrouver des marges de manœuvre budgétaires.
Pour reprendre la formule de Xavier Bertrand lorsqu’il était ministre du Travail, entre novembre 2010 et mai 2012, un fonctionnaire, c’est 71 ans d’engagement de l’employeur : au mieux, 41 années d’activité, 20 ans de retraite et 10 ans de réversion. Le calcul mériterait aujourd’hui d’être réactualisé en tenant compte de l’augmentation de l’espérance de vie. En l’état, il faut donc réfléchir à deux fois avant d’embaucher un fonctionnaire, sachant que le licenciement est un acte strictement théorique dans la fonction publique.
En théorie, le licenciement peut être prononcé pour les motifs suivants : abandon de poste, insuffisance professionnelle, refus de trois postes à la fin d’une période de disponibilité, refus d’un poste proposé à l’issue d’un congé maladie sans motif valable lié à son état de santé. En théorie seulement, car les cas de licenciement sont exceptionnels. La CFDT rappelle que « les fonctionnaires sont titulaires de leur grade mais en aucune façon de leur emploi ». C’est exact, mais incomplet. Il faut regarder la pratique et non les règles (presque) jamais appliquées. En 2022, dernier recensement consolidé des trois fonctions publiques, 230 licenciements ont été mis en œuvre sur un total de 5,5 millions d’agents. On peut à peine parler de l’épaisseur du trait. Le ministre de la Fonction publique de l’époque, Stanislas Guérini avait alors évoqué des motifs de licenciement trop flous et peu applicables.
Des réformes mal expliquées
En 2007, Nicolas Sarkozy, président de la République, engage une Révision générale des politiques publiques (RGPP) avec l’ambition de moderniser la fonction publique et d’améliorer l’accès aux services et la qualité des prestations rendues. L’opinion a retenu de la RGPP le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Cette mesure, largement combattue par la gauche qui fait de l’emploi public l’alpha et l’oméga de ses propositions, n’a pas produit les économies attendues (rapport de la Cour des comptes 2010). Les voix les plus critiques ont fait observer que les coûts d’engagement et de financement de la réforme couvraient les bénéfices attendus. Le bilan d’ensemble reste cependant positif : 2,7 milliards d’euros d’économies.
La RGPP, comme beaucoup d’autres réformes de la fonction publique, a souffert d’un déficit d’explication. Les fonctionnaires dont les habitudes étaient modifiées s’en sont plaints. Une partie demandait son retrait. L’autre son adaptation. L’histoire de la RGPP montre combien il est difficile de réformer la fonction publique et en quoi il est presque impossible d’obtenir un consensus social sur une réforme de cette nature. Les fonctionnaires forment un corps conservateur, rétif au changement. Observez par exemple la réaction des syndicats enseignants en période de reflux démographique massif. Ils continuent de réclamer des créations de postes et plaident l’insuffisance de moyens, en dépit du recul du nombre d’élèves scolarisés (1,7 million d’élèves en moins en dix ans).
Par ailleurs, quelles que soient les réformes engagées, le nombre d’emplois publics continue d’augmenter : 32 000 créations en 2024 (d’après le site Vie publique), environ 10 000 l’année suivante. En dépit des promesses, aucun gouvernement ou président n’est parvenu à maîtriser la dynamique de création d’emplois publics. La loi Dussopt, ancien ministre de la fonction publique, de 2019 visait à favoriser le dialogue social dans le secteur public, à encourager le statut de contractuel, à favoriser les mobilités professionnelles.
Aucune des réformes engagées n’est parvenue à changer radicalement le modèle de fonctionnement et de gestion des secteurs publics français. A chaque fois, les mesures proposées ont été homéopathiques. Les usagers, puisqu’il faut les appeler ainsi, ne sont pas convaincus et rappellent régulièrement que la qualité des services offerts se dégrade. Dans la plupart des cas, ils le déplorent mais peu se posent la question du rapport entre statut et efficacité. Et si les services publics étaient mieux rendus dans le cadre de missions de service public ouvertes à la concurrence du marché ?
Manque de moyens ou mauvaise organisation ?
La France a besoin de fonctionnaires. Les Français sont attachés aux services publics. 76 % des personnes interrogées par Odoxa pour le syndicat Unsa début 2026 estimaient que les fonctionnaires sont un des piliers de l’édifice républicain. 83 % avaient une bonne opinion des agents publics mais une majorité nette de 65 % constatait une dégradation des services publics. Comment expliquer ce paradoxe ? Par manque de moyens (78% des répondants) ou par une mauvaise organisation ?
Les services publics sont abondamment financés. La masse salariale des trois fonctions publiques est écrasante pour les finances publiques. Elle est exorbitante par rapport aux usages européens. Nous avons en France 76 agents des trois administrations publiques pour 1 000 habitants. C’est un nombre élevé comparé à nos voisins.
Encore faut-il séparer le nombre de fonctionnaires et le volume d’emplois publics. En Allemagne, par exemple une partie significative des agents des services hospitaliers du public travaille sous contrat privé. Ces agents sont rémunérés avec de l’argent public mais ils ne sont pas considérés comme des fonctionnaires stricto sensu.
De quels fonctionnaires avons-nous besoin ?
C’est dans cet esprit qu’une réflexion doit être engagée en France. Qui doit être fonctionnaire ? Quelles sont les fonctions d’Etat totalement incompatibles avec un statut privé ? Quelles sont les fonctions non substituables de l’Etat ou à défaut, au sens large, de la puissance publique ? En répondant à ces trois questions, nous obtenons un périmètre précis et incompressible de l’Etat. Un premier groupe de fonctions apparaît comme indéfectiblement attachées à l’action publique. Ces fonctions produisent la citoyenneté et notre souveraineté :
La sécurité extérieureLa sécurité intérieureLa justiceLa diplomatieLes comptes publics incluant les services fiscaux et les douanes
Puis un deuxième groupe apparaît, incarnant des fonctions mixtes pour lesquelles le statut de fonctionnaire peut en effet être appliqué :
– La santé publique (mais il existe des établissements privés de santé qui rendent un service public) ;
– L’enseignement (mais là encore des établissements privés rendent un service public de haute qualité) ;
Pour tous les autres ministères, ainsi que pour les fonctions support des collectivités ou du secteur hospitalier, le statut de droit privé convient parfaitement et répond aux besoins du service et à la protection des personnels.
Première recommandation
La Nation doit aujourd’hui s’interroger sur ce qu’elle souhaite en prenant soin de faire la distinction entre les missions de service public et les fonctionnaires eux-mêmes. Dans des pays comme la Suède, le statut de fonctionnaire est réservé à un nombre limité de postes. La fonction publique s’organise autour de trois pôles et les salaires ne sont pas orientés par l’augmentation du point d’indice mais par une négociation obligatoire tous les deux ans, complétée par des discussions de gré à gré. D’autres missions de service public sont confiées sur la base d’un cahier des charges très strict à des personnes bénéficiant de contrats, par ailleurs très protecteurs, de droit privé. En Suède, pour résumer, quelques milliers de fonctionnaires, mais plus de 1,5 million d’emplois publics.
Toujours en Suède, l’action publique est confiée à des agences. Ce qui doit retenir notre attention ici, c’est l’inversion des logiques de dépense. Les dirigeants des agences ne viennent pas revendiquer chaque année un dépassement de budget pour l’année suivante. Ils sont les porte-parole du ministère de l’Économie et appliquent ainsi les consignes centrales en matière de dépenses annuelles. Cette idée d’un arbitrage descendant et non ascendant nous paraît tout à fait pertinente pour maîtriser non seulement la masse salariale de la fonction publique, mais aussi la dépense dans son ensemble. C’est un changement culturel de pratiques adossé à l’idée simple que les dépenses sont orientées par le volume de ressources disponibles.
Revenons au statut de fonctionnaire en France. Il se comprend pour des diplomates, des policiers, des juges, des professeurs de l’Éducation nationale ou des médecins hospitaliers, en revanche il ne se justifie pas pour tous les employés des services publics territoriaux, agents de mairie ou d’intercommunalité, agents des Régions ou des départements, jardiniers, cuisiniers des cantines scolaires, agents administratifs des nombreux guichets de la République. En multipliant les emplois de fonctionnaires et en les distribuant à tort et à travers, nous avons dévoyé ce statut, au risque d’en menacer la légitimité là où elle devrait pourtant être incontestable.
Dans le cas français, la tendance à la fonctionnarisation se double d’un statut rigide. Pas ou peu de passerelles entre administrations, y compris pour des fonctions support. Nous avons une administration du XXe siècle pour les besoins du XXIe ! Il faut en revenir aux origines du statut. La contrepartie de la garantie d’emploi des fonctionnaires, c’était leur engagement de répondre aux besoins d’administration publique du pays. Or, les besoins de services publics évoluent. Les rigidités statutaires réduisent voire interdisent les mobilités professionnelles dont nous aurions besoin. Comment expliquer que certains services manquent de moyens et de ressources humaines quand, par exemple, le nombre de fonctionnaires au ministère de l’Agriculture est de 36 000 pour 389 000 exploitations, soit 1 fonctionnaire pour environ 11 agriculteurs ! Il faut ouvrir les portes entre administrations pour mieux coller aux besoins des Français.
Deuxième recommandation
Toutes les expériences de réformes de la fonction publique ont échoué, ou à défaut ont donné des résultats décevants. La raison en est principalement que ces réformes de l’administration ont été confiées à l’administration elle-même ou à des commissions de fonctionnaires. Nous suggérons d’introduire des managers de transition dans tous les processus de transformation de l’action publique. L’administration, par nature et par culture, ne peut pas se réformer elle-même. Qui plus est, dans un pays comme la France où ses missions historiques sont plus proches de la surveillance que du service. Nous avons une administration de directives, pour reprendre une expression souvent utilisée. Là encore, il serait injuste d’en tenir les fonctionnaires pour responsables. Ils ne sont pas à l’origine des 440 000 normes et des centaines de milliers de directives qui organisent la vie des agents économiques en France. L’Etat employeur leur demande de faire appliquer un corpus de règles souvent inutiles et inapplicables.
L’administration doit passer en mode « customer centric », comme le sont toutes les entreprises modernes du secteur des services, tournées vers les besoins et les demandes de la population. Quels sont les besoins exprimés par les citoyens aujourd’hui ? Sont-ils évolutifs ? En fonction de quels critères ? Comment, dès lors, promouvoir et récompenser l’adaptabilité des agents administratifs. Comment passer de la contrainte à l’incitation ? Comment récompenser la polyvalence et sanctionner les insuffisances professionnelles dans le cadre d’une dynamique d’appréciation qualitative du service rendu ?
A l’échelon macroéconomique, les performances des politiques publiques sont théoriquement évaluées par la Cour des comptes. Ses budgets sont insuffisants pour opérer un contrôle complet de l’action publique. Ses avis ne sont pas suivis. Aux Etats-Unis, le GAO, Government Accountability Office, peut être saisi par le Congrès pour donner un avis documenté sur l’action de telle ou telle administration. Le principe de l’évaluation devrait être la règle en France comme dans de nombreux autres pays démocratiques.
Cependant, en France, les trois fonctions publiques constituent des bastions syndicaux anciens. Pour les organisations professionnelles, la fonction publique est un marché captif. Elle représente 20 % de l’emploi total en France mais la moitié des militants syndicaux encartés du pays. Les syndicats défendent les insiders, c’est-à-dire, ceux qui ont un emploi et un statut. Ils se sont toujours distingués par leur conservatisme dans certains secteurs, comme l’Éducation nationale. Le discours des organisations syndicales est invariablement tourné vers la préservation des statuts, contre toute forme d’évolution et pour des revendications constantes de moyens supplémentaires.
Les syndicats ont toujours été opposés à la notion de mérite. Ils n’aiment pas le principe des récompenses individuelles, ils estiment que le mérite est une notion hautement subjective qui exposerait les agents à des évaluations discriminatoires. Le résultat en est que les agents les plus engagés ne sont pas reconnus pour leurs efforts et leurs compétences.
Troisième recommandation
Nous pensons qu’il est possible et souhaitable d’évaluer le travail des fonctionnaires. L’évaluation des performances professionnelles peut s’apprécier sur la base de critères objectivement partagés. La polyvalence, l’engagement, la formation ou les formations permanentes, la mobilité.
Nous pensons de la même façon, que le principe républicain de responsabilité doit être promu et généralisé. Les agents publics doivent être responsables de l’exécution de leur mission. Ceux qui ont des responsabilités d’engagements financiers devraient restituer des comptes justes et précis. Il en va de même pour les agents responsables de la gestion des effectifs, ou de la maîtrise des coûts de production du service. On adresse souvent le reproche aux administrations publiques d’être de mauvais employeurs et de mauvais gestionnaires. L’argent public doit être traité avec discernement et engagé de façon efficiente.
Il existe des exemples dont nous pourrions nous inspirer. Des collectivités ont mis en place des principes de gestion vertueux. Frédéric Soulier, le maire de Brive-la-Gaillarde, principale ville de la Corrèze, et réélu pour un troisième mandat en 2026, est parvenu à maintenir un haut niveau de service en baissant les impôts locaux et les dépenses. Chaque agent reçoit une prime à la valeur professionnelle de 350 à 500 euros par an, attribuée sur une proposition du chef de service dans le cadre d’un rapport d’évaluation annuelle avec une méthodologie. La titularisation des agents est décidée à l’issue d’une période d’essai de trois ans, considérée par le maire comme suffisante pour apprécier le degré d’engagement du candidat. Le contrat comporte une option de mobilité tous les cinq ans. Le temps de travail effectif est de 35 heures par semaine.
Les administrations civiles pourraient s’inspirer des contrats militaires à durée déterminée. Ils sont protecteurs pour leurs titulaires et efficaces dans l’ajustement des ressources aux charges. On peut ainsi imaginer des contrats de quelques années, renouvelables et ajustables en fonction de l’évolution des besoins, assortis de garanties pour leurs titulaires dont une clause implicite de renouvellement. Le sur-mesure devrait être la règle. L’emploi à vie comportait des contreparties qui ont souvent disparu avec les usages et les pratiques.
Ces contrats flexibles, de quelques mois à quelques années, correspondant à des besoins limités dans le temps ou mobilisant des compétences rares, reprendraient les règles habituelles des contrats à durée déterminée. Ils seraient assortis d’une garantie d’exécution des obligations contractuelles, d’une prime de sortie et des bénéfices du droit commun. Dans la fonction publique hospitalière, l’administration a recours à des médecins étrangers, souvent moins payés que des médecins titulaires, en dépit de leurs compétences et des services rendus. Ces nouveaux contrats courts viseraient à donner des droits supplémentaires à leurs titulaires et rendraient plus attractifs l’engagement au service du public.
Nous pensons de la même façon que les principes de rémunération doivent être rénovés. Pour commencer, une observation fondée sur des chiffres publiés par l’Insee. En 2024, les salaires des trois fonctions publiques ont augmenté plus vite que les salaires du privé : + 2,6 % en euros constants pour la fonction publique d’Etat, + 1,3 % dans la fonction publique territoriale (salaire net moyen à 2 317 € pour un temps plein) et + 0,7% dans la fonction publique hospitalière. Dans le secteur privé, les salaires n’ont augmenté que de 0,8%, soit un gain inférieur à la moyenne des trois fonctions publiques.
Il faut rompre avec l’évolution uniforme du point d’indice des fonctionnaires pour s’engager dans une nouvelle politique de rémunération, décentralisée, en partie variable, sur la base de critères transparents. Les collectivités devraient pouvoir reprendre le contrôle de leur masse salariale tout comme les établissements publics hospitaliers. Si l’Etat veut s’engager sur l’évolution du point d’indice des agents publics, qu’il le fasse pour ses propres agents mais il est incompréhensible qu’il l’impose aux collectivités. Chacun devrait pouvoir contrôler sa masse salariale et disposer de leviers propres pour conduire des politiques de valorisation de ses ressources.
Effet d’éviction des emplois privés
En 2002, trois économistes, Pierre Cahuc, André Zylberberg et Yann Algan publient dans la Revue économique un article sous le titre « L’emploi public, un remède au chômage ? » assorti d’une interrogation. Cet article fait à l’époque grand bruit car il relève un des angles morts de la création d’emplois publics en France. L’idée courante est que cette pratique réduit le chômage. C’est l’esprit keynésien : « Créons des emplois publics, pour creuser des trous le matin et les boucher le soir. Le chômage baissera ». Le raisonnement paraît imparable. Les trois auteurs montrent, à l’inverse, que « la création d’emplois publics, en augmentant la pression fiscale, en fournissant des biens et des services substituables à ceux du secteur privé et en accentuant la pression à la hausse des salaires, serait susceptible d’évincer la création d’emplois privés ».
Sur la période 1960-2000, au sein de 17 pays de l’OCDE, l’effet de création d’emplois publics est « a priori ambigu à cause d’un possible effet d’éviction des emplois privés », relèvent les auteurs. On peut admettre que certains emplois méritent le statut de fonctionnaire et sont par nature des emplois publics non substituables par le secteur privé, au moins au nom de la souveraineté de l’Etat. Il n’empêche : pour tous les autres emplois, il apparaît bien que la création excessive de postes de fonctionnaires conduit à une perte de chance de création d’emplois privés. Ce risque est plus ou moins élevé en raison de « l’ampleur des rentes et (de) la nature de la production de ce secteur », pointe le trio d’économistes. Qui précise : « Si le secteur public produit des biens substituables à ceux du secteur privé, une expansion de l’emploi public diminue la rentabilité des emplois privés et freine donc leur création ». On ne saurait être plus clair !
Comme on le voit, la création d’emplois publics devrait être regardée avec mesure et circonspection. Pour survivre aux exigences d’une société moderne et agile, à un moment où la vitesse de l’Histoire pose un défi à nos modèles traditionnels, les règles de la fonction publique réclament un sérieux aggiornamento. Il y va de l’efficacité de la sphère publique et de sa bonne intégration dans l’ensemble national.
*Pascal Perri est géographe et économiste.
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Publish date : 2026-10-06 07:30:00
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