Notre pays consacre environ deux points de PIB de plus que ses principaux voisins européens à son système de retraite par répartition. Le niveau généreux des pensions par rapport aux revenus d’activité et la durée exceptionnellement élevée de l’espérance de vie passée en retraite expliquent cet écart. Le poids des retraites dans l’ensemble de nos dépenses publiques et, partant, dans nos déficits justifie pleinement qu’une réforme d’ampleur ramène durablement notre système actuel par répartition à l’équilibre. Toutefois, il paraît indispensable de compléter cette réforme par l’introduction d’un pilier par capitalisation. Dans un contexte où les marges de manœuvre financières sont très réduites pour accumuler le capital nécessaire à cette opération, la voie est étroite mais elle existe. Elle passe notamment par une participation financière des retraités actuels à la création d’un tel pilier et le recyclage et l’activation des réserves financières des régimes par répartition actuels.
Un système par répartition financièrement à la dérive
Les projections financières du Conseil d’Orientation des Retraites (COR), qui font l’hypothèse que la réforme Borne est remise en vigueur à compter de 2028, sont une première manière de considérer la question de la soutenabilité des pensions. Comme le montrent ces projections « au fil de l’eau », le niveau relatif des pensions et du pouvoir d’achat des retraités ne seraient pas fortement affectés, tandis que le solde des retraites se dégraderait très fortement à partir du milieu des années 2030.
Pour autant, en minimisant la contribution des retraites – un quart des dépenses publiques – au déficit public total, ces projections proposent une lecture très optimiste de la situation. D’une part, elles supposent par convention que les régimes de retraites des fonctionnaires de l’Etat et les régimes spéciaux sont financièrement équilibrés et d’autre part, elle ne prend pas en compte les charges d’intérêt sur la dette accumulée. Si l’on effectue ces deux corrections, on aboutit à une situation où le maintien des pensions et celui de l’âge de départ aux niveaux prévus par la loi Borne sont absolument insoutenables. A titre d’illustration, la seule réintégration des charges d’intérêt dues à la dette accumulée dans les 40 prochaines années creuserait le déficit annuel d’environ 70 milliards d’euros supplémentaires (en euros constants) à cet horizon et générerait une dette publique supplémentaire de l’ordre de 65 points de PIB à ce même horizon.
En outre, la faible érosion des pensions dans ce scénario au fil de l’eau envoie implicitement à l’hypothèse que cette dérive pourrait se poursuivre sans aucune crise financière, alors même que divers exemples étrangers nous préviennent que le niveau des pensions est toujours le premier levier d’ajustement en cas de crise financière. En effet, le recul de l’âge légal pour les futures générations ne produirait pas d’économies suffisantes pour parvenir à la stabilisation rapide que réclameraient nos créanciers et les institutions internationales ou européennes qui viendraient à notre secours.
Enfin, au-delà des craintes que l’on peut avoir pour la pérennité du système lui-même, nos retraites font peser des contraintes particulièrement fortes sur l’ensemble de nos choix publics. La ponction qu’elles opèrent actuellement sur l’ensemble de l’économie, que ce soit par des cotisations, des impôts ou de l’endettement supplémentaire les rendent difficilement soutenables. Autrement dit, la dérive de notre système de retraite crée une contrainte très forte sur d’autres dépenses clés pour notre avenir collectif (effort en matière de défense, santé, justice, éducation et enseignement supérieur, recherche…).
C’est pourquoi le redressement financier des retraites serait profitable à tous. Les jeunes générations y auraient intérêt dans la mesure où elles peuvent légitimement considérer que le système actuel ne leur versera pas une pension d’un niveau décent le jour venu. Ce serait également le cas des « jeunes retraités » d’aujourd’hui : au vu des tendances actuelles, une baisse brutale des pensions d’ici quelques années pourrait bien être la seule solution pour redonner un peu d’air à des finances publiques en passe d’être étranglées par la croissance inévitable des charges d’intérêt.
L’indispensable montée en charge d’une capitalisation obligatoire pour tous
La création d’un pilier par capitalisation dans notre système de retraite aurait plusieurs avantages décisifs.
– Soulager le poids qui pèse sur les générations futures en leur permettant de conserver un niveau équivalent de pensions sans se voir soumis à des hausses de cotisations massives. En d’autres termes, la capitalisation permet de limiter la baisse tendancielle du « rendement » des cotisations qui découle mathématiquement de l’évolution démographique ;
– Nous redonner, à terme, des marges de manœuvre pour nos finances publiques, les excédents dégagés permettant de desserrer les contraintes actuelles ;
– Apporter un financement de long terme à notre économie dans la mesure où, même si les fonds doivent être géographiquement diversifiés, il existe toujours un « biais domestique » dans ce genre de dispositifs, dont profiteraient les entreprises françaises.
Deux grandes options possibles
La question des modalités est cruciale. Si plusieurs forces politiques sont à présent d’accord sur la pertinence de la capitalisation, il peut y avoir des divergences sur ses modalités. Deux grandes options sont possibles, qui peuvent se combiner. La première consiste à encourager l’épargne-retraite, sur une base volontaire, comme c’est déjà le cas avec les plans d’épargne-retraite individuels ou collectifs qui connaissent un vif succès aujourd’hui. Cet effort peut être amplifié en encourageant les abondements à ces dispositifs par de l’intéressement, de la participation ou par de l’assurance-vie placée aujourd’hui à trop court terme.
Toutefois, l’épargne-retraite volontaire ne permettra pas, à elle seule, d’assurer une retraite décente à tous les salariés qui n’ont pas la possibilité de bénéficier d’un abondement de leur employeur ou qui auraient des salaires trop faibles pour épargner – rappelons qu’environ un tiers des ménages ne possède pas de patrimoine net.
C’est pourquoi le développement d’un pilier de capitalisation « pour tous », éventuellement limité à hauteur d’un certain salaire, par exemple le plafond de la sécurité sociale, paraît l’option la plus souhaitable. Elle permettrait de faire participer aux fruits du capital les salariés les plus modestes. La mise en place d’une capitalisation pour tous n’est certainement pas une solution de facilité, surtout à court terme, quand le régime est en phase d’accumulation. La première condition de réussite d’un tel projet, trop souvent passée sous silence, est le redressement concomitant de notre système par répartition. Il n’y aurait en effet aucun sens à chercher à accumuler un ou plusieurs fonds de capitalisation si, parallèlement, on laissait le pilier par répartition accumuler les dettes. C’est pourquoi le lancement d’un pilier par capitalisation doit s’accompagner d’une réforme d’ampleur visant à la fois à reculer progressivement l’âge de départ effectif à la retraite et à sous-indexer temporairement les pensions en cours.
La deuxième condition est de résoudre le problème de la « double cotisation ». Celui-ci peut s’exprimer de manière très simple : pendant un certain nombre d’années, il faut épargner pour constituer un nouveau capital tout en finançant les actuelles pensions par répartition. La plupart des pays qui ont basculé vers un système mixte répartition-capitalisation étaient dans une situation financière beaucoup moins défavorable que la France aujourd’hui et avaient des marges financières inexploitées pour régler cette question : réserves importantes du régime par répartition ou d’excédents du régime par répartition (Suède ou Australie) ; projet récent de création d’une cotisation dédiée de 2 % du salaire en Allemagne, un pays qui part d’un taux de cotisation retraite beaucoup plus bas que le nôtre.
Dans le cas de la France, les marges de manœuvre sont singulièrement réduites : les régimes ont des réserves financières faibles et des taux de cotisations retraite parmi les plus élevés de l’OCDE (28 % du salaire brut) qu’il est difficile d’accroître sans diminuer notre compétitivité. En outre, le niveau déjà très élevé de l’endettement public exclut a priori un recours massif à de l’endettement supplémentaire de la part de l’Etat pour constituer un capital d’amorçage.
Dans ces conditions, il faut sans doute faire notre deuil d’un étage par capitalisation qui viendrait accroître le niveau des pensions dans les 10 ou 15 prochaines années. En réalité, un tel système n’est concevable sans cotisations supplémentaires qu’en se substituant en partie au pilier actuel par répartition, mais pas « en sus ». Dans un schéma réaliste, une diminution progressive des prestations versées par répartition pourrait permettre de diminuer les taux de cotisation consacrés à la répartition, ce qui autoriserait alors la montée en puissance d’une cotisation dédiée à la capitalisation sans que le total des deux cotisations ne dépasse les 28 % actuels.
Mais cela ne suffirait pas. Des travaux récents effectués pour la Fondapol ont montré qu’il était indispensable de disposer d’un capital initial pour ne pas retarder trop longtemps la montée en puissance du nouveau régime et ne pas léser les générations aujourd’hui proches de la retraite. Ce capital d’ »amorçage » peut être assuré de deux manières cumulatives : d’une part en recyclant les réserves existantes au sein du régime par répartition (Agirc-Arrco, FRR, Ircantec) ; d’autre part en consacrant une partie de la sous-indexation des pensions actuelles à cet amorçage. D’autres ressources peuvent être envisagées, notamment la suppression de l’abattement de 10 % sur les pensions, et nécessitent un débat politique approfondi.
Avec ce système, on pourrait envisager la montée en puissance d’un pilier qui verserait, à terme, 25 % des pensions sous forme de capitalisation, avec un fonds de capitalisation totalisant environ 70 % du PIB à l’horizon 2067. D’ici une quinzaine d’années, les marges de manœuvre financières dégagées permettraient d’engager soit une baisse des taux de cotisations retraites, soit d’améliorer sensiblement le niveau des pensions par rapport à leur trajectoire spontanée.
La troisième condition est l’établissement de la confiance. Un tel système devrait être protégé contre les tentations de l’Etat de confisquer les droits acquis par les cotisants. C’est pourquoi il semblerait logique d’en confier le pilotage aux partenaires sociaux de l’Agirc-Arrco, sans interférence de l’Etat dans la gestion du régime. Cette formule serait d’autant plus justifiée que l’Agirc-Arrco, via ses réserves, apporterait la plus grande partie du capital initial.
Enfin, la quatrième condition est de parvenir à un compromis entre les générations. En effet, la période de mise en place d’un pilier par capitalisation obligatoire s’analyse comme un transfert générationnel des personnes actuellement en retraite ou proches de la retraite, vers les plus jeunes générations. Ce n’est donc que dans le cadre d’un « deal » entre générations qu’un tel dispositif pourrait voir le jour.
Les termes de ce deal se dessinent assez clairement. Les actifs travaillent plus longtemps mais voient leurs perspectives s’améliorer d’ici 15-20 ans – il est mis fin à la baisse relative du niveau des pensions. Les retraités actuels – en tout cas les plus aisés d’entre eux – voient leurs pensions sous-indexées pendant quelques années. En contrepartie, ils bénéficient de l’assurance qu’une crise financière majeure sera évitée dans les 10 ou 20 prochaines années.
En conclusion, la création d’un pilier capitalisation obligatoire pour tous est particulièrement souhaitable. Il doit être bien clair toutefois qu’il ne serait pas une solution au rééquilibrage du pilier par répartition qui, en tout état de cause, resterait majoritaire. En outre, ce n’est pas avant une quinzaine d’années que cette réforme produirait des effets véritablement tangibles. Cet horizon peut naturellement paraître éloigné par rapport aux rythmes politiques habituels. Mais il faut rappeler que l’échelle temporelle du pilotage d’un système de retraite dépasse très largement celle d’un quinquennat.
* Bertrand Martinot est expert associé à l’institut Montaigne et auteur de J’ai cotisé, j’y ai droit ! – Mensonges et vérités sur les retraites (Hermann, mai 2026)
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Publish date : 2026-09-26 10:00:00
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