Comme la plupart des pays dans le monde, la France possède, avec Bpifrance Assurance Export (BPI-AE), une agence publique pour faciliter le financement des exportations. Similaire aux autres institutions de l’OCDE par ses prérogatives, sa gouvernance et sa performance, BPI-AE se distingue en revanche par sa taille modeste, avec un écart de financement vis-à-vis des autres pays développés qui ne cesse de se creuser depuis 15 ans. Cette timidité du financement français est d’autant plus dommageable que les agences de crédit à l’exportation (ACE) sont un levier puissant de croissance économique. Une analyse du cas américain montre que chaque dollar de soutien au crédit export génère environ 4,50 dollars d’exportations supplémentaires, permettant aux entreprises productives et financièrement contraintes de croître plus vite, augmentant ainsi la productivité agrégée de l’économie américaine. Loin de coûter de l’argent au Trésor américain, EXIM (Export-Import Bank) a reversé 9,7 milliards de dollars de profits en trente ans, tout en maintenant un taux de défaut de seulement 0,3 %. Si la France portait son financement export au niveau des pays européens les plus actifs, elle disposerait d’un levier puissant, autofinancé et quasiment sans coût budgétaire, pour renforcer sa compétitivité. Explications.
Dans plus de 90 pays, les gouvernements aident leurs exportateurs à financer leurs ventes à l’étranger par l’intermédiaire d’institutions spécialisées appelées agences de crédit à l’exportation (ACE). Ces agences fournissent des prêts, des garanties et des assurances pour les opérations d’exportation que les banques privées ne peuvent pas financer seules. La logique est simple : les transactions internationales impliquent des cycles de paiement plus longs et des risques de défaut plus élevés, et font intervenir des systèmes juridiques étrangers en cas d’impayé. Les prêteurs privés réagissent en rationnant le crédit, empêchant les exportateurs de financer des transactions pourtant économiquement rentables. Ce rationnement crée un espace pour l’intervention de l’État car les gouvernements ne se substituent pas au financement privé ; ils interviennent uniquement là où le risque transfrontalier met le marché privé en échec.
La défense, première industrie soutenue en France
En France, cette activité est assurée par Bpifrance Assurance Export (BPI-AE), anciennement gérée par la Coface jusqu’en 2017. Elle fonctionne comme une « entité transparente » : Bpifrance agit en tant que mandataire de l’État français, qui porte l’ensemble des risques sur son propre bilan, via le Trésor. Contrairement à d’autres pays, la France ne gère pas le financement des exportations via une banque unique. Les banques commerciales octroient le financement, BPI-AE apporte la garantie ou l’assurance de l’État, la SFIL refinance les transactions les plus importantes, et le gouvernement porte le risque final.
Les principaux instruments sont l’assurance-crédit export (couvrant le risque de non-paiement et le risque politique, 87 % des engagements en valeur), les garanties de caution et de préfinancement, la couverture du risque de change, et l’assurance prospection pour les entreprises qui pénètrent de nouveaux marchés.
BPI-AE opère déjà à une échelle réelle, mais modeste en comparaison d’autres pays : en 2024, elle a accepté 22 milliards d’euros de nouveaux engagements auprès d’environ 1 500 entreprises, dont 60 % étaient des primo-exportateurs, pour un encours de portefeuille de 68,9 milliards d’euros. Cette taille doit par ailleurs être relativisée car elle est tirée par un secteur particulier : la défense est de loin la première industrie soutenue par Bpifrance Assurance Export, avec environ 40 % du portefeuille, contre 24 % il y a dix ans.
On pourrait craindre que le modèle français, où les banques commerciales travaillent en symbiose étroite avec Bpifrance, limite les possibilités de montée en charge. C’est l’inverse : ces relations établies entre banques et BPI-AE sont le canal par lequel des volumes plus importants peuvent transiter, et le déficit de financement des transactions transfrontalières (garanties à l’étranger, risque politique) existe quelle que soit la structure bancaire nationale.
Reste à savoir si cette plateforme opérationnelle est utilisée à la hauteur de ce que font les autres pays développés.
Un désengagement récent de l’Etat français
L’OCDE collecte les données de financement des différentes ACE, hors équipements militaires et produits agricoles. Une comparaison des crédits export officiels montre que la France est à la traîne. En 2023, la France a fourni 8,1 milliards de dollars de nouveaux crédits, soit 0,77 % de ses exportations, alors que l’Italie en finançait 15,6 milliards (2 % de ses exportations) et que tous les pays nordiques finançaient à hauteur de plus de 1 % de leurs exportations (Suède : 1,27 % ; Norvège : 1,13 % ; Danemark : 1,01 %). Seules l’Allemagne et la Finlande fournissent des financements encore plus faibles, avec respectivement 0,64 % et 0,47 % de leurs exportations.
Plus inquiétant, cette faiblesse est récente : l’État s’est progressivement désengagé depuis 2010. La France était ainsi l’un des pays les plus actifs d’Europe pendant la crise financière de 2008, avec un soutien atteignant 2,46 % des exportations en 2009-2010. Depuis, le soutien français a reculé à 0,77 % en 2023, tandis que l’Italie connaissait une évolution inverse (de 1,35 % en 2005-2006 à 2 %).
Si la France voulait rivaliser avec son voisin transalpin, les engagements de son ACE devraient à peu près tripler, passant d’environ 13 milliards à une fourchette de 30 à 35 milliards d’euros par an. Les écarts de composition des exportations entre la France et l’Italie sont relativement faibles et ne peuvent donc pas expliquer à eux seuls ce déficit de financement.
Le problème n’est pas institutionnel ; il est financier. La France dispose d’une ACE performante, dotée d’une large gamme de produits, d’équipes compétentes et de relations établies avec les banques commerciales.
Des garde-fous pour éviter la capture politique
Le système public français de crédit à l’exportation intègre déjà les garde-fous qui préviennent le favoritisme industriel et la « capture politique ».
– L’agence ne peut pas croître de manière autonome : chaque engagement de garantie est porté par le Trésor, chaque transaction significative est validée par la Commission des garanties, et les excédents sont reversés à l’État plutôt que de s’accumuler au sein de Bpifrance.
– La France applique également un principe de subsidiarité : les garanties publiques ne doivent soutenir que les transactions que le marché privé ne financerait pas autrement.
Cette gouvernance produit une gestion prudente, vérifiable dans les chiffres : le taux de défaut moyen sur trente ans de l’EXIM américaine est de 0,30 % ; le taux de sinistralité de l’assurance-crédit de Bpifrance Assurance Export était de 0,20 % en 2024. Tout cela explique que le programme français de crédit export ait reversé à l’État un excédent cumulé de 6,86 milliards d’euros entre 2010 et 2020.
La France possède déjà une institution solide, capable de s’autofinancer, et qui a prouvé par le passé qu’elle pouvait gérer des engagements trois fois supérieurs aux niveaux actuels. Seule manque la volonté politique de lui redonner cette ampleur.
Cette capacité d’autofinancement se retrouve dans la comparaison internationale. Si l’on compare le « ratio de couverture » des différentes ACE, la France arrive largement en tête. Ce ratio mesure le degré d’autofinancement des ACE en comparant les recettes de trésorerie de chaque agence (primes encaissées et recouvrements sur sinistres passés) à ses décaissements (indemnités versées et frais de gestion). Ce ratio de couverture vaut 100 % au point d’équilibre : au-delà, l’agence encaisse davantage qu’elle ne décaisse et dégage donc un excédent. Sur la période 1999–2024, 25 des 30 agences de l’OCDE dépassent ce seuil, avec une médiane de 171 %. L’autofinancement est donc la situation courante des ACE de l’OCDE.
La France se classe en tête de cette comparaison. Son ratio de couverture atteint 508 % sur la période, le plus élevé de toutes les agences de l’OCDE, ce qui signifie qu’elle a encaissé environ cinq fois ce qu’elle a décaissé. Elle dégage aussi le plus important excédent net en valeur absolue, soit 23,3 milliards de DTS cumulés depuis 1999, ou environ 28 milliards d’euros. Que l’on raisonne en montant ou en ratio, l’agence française arrive donc au premier rang de l’OCDE.
Le paradoxe : de grandes entreprises plus contraintes financièrement
Les exportateurs sont, en moyenne, plus grands et plus productifs que les entreprises qui vendent uniquement sur le marché intérieur. À première vue, ils sembleraient donc peu susceptibles d’avoir besoin d’un soutien public. Pourquoi diriger des ressources publiques vers des entreprises qui comptent déjà parmi les plus performantes de l’économie ?
La réponse tient à la structure du financement du commerce international. Exporter nécessite un investissement initial substantiel : les entreprises doivent établir des réseaux de distribution, adapter leurs produits aux normes étrangères, et souvent accorder un crédit aux acheteurs représentant 20 % à 25 % de la transaction. Concrètement, pour que la transaction ait lieu, l’exportateur doit financer un coût initial important avant d’être payé intégralement plusieurs mois plus tard. Les garanties adossées à ces transactions se trouvent dans un pays étranger, soumises à un système juridique que le prêteur ne maîtrise pas. Si l’acheteur fait défaut, récupérer l’actif est bien plus difficile que dans une transaction nationale. Pour les exportations vers des pays politiquement instables ou dont les institutions juridiques sont faibles, le risque est plus élevé encore.
Les banques privées comprennent ces risques et y répondent logiquement : elles rationnent le crédit pour les transactions d’exportation, en particulier vers les destinations où l’exécution des contrats est incertaine. Le résultat est un déficit de financement. Des entreprises disposant de produits viables et d’acheteurs étrangers intéressés ne peuvent pas financer la transaction. La littérature académique montre régulièrement que ces contraintes sont effectives : les exportateurs exportent moins que ne le justifierait leur productivité et sont souvent plus contraints financièrement que les entreprises ne produisant que pour le marché intérieur.
Du « favoritisme industriel » ?
Une objection courante aux agences de crédit à l’exportation est qu’elles constitueraient du « favoritisme industriel » : des subventions financées par le contribuable et dirigées vers de grandes entreprises n’ayant nul besoin de soutien public. L’objection semble a priori raisonnable, mais les faits ne la confirment pas.
Premièrement, les ACE aident les entreprises productives. Les données américaines montrent que le soutien des ACE bénéficie davantage aux entreprises productives qui manquent de financement privé adéquat. Lorsque l’Export-Import Bank américaine a été mise à l’arrêt entre 2015 et 2019, les entreprises les plus touchées étaient les exportateurs financièrement contraints ayant une rentabilité élevée, tandis que les entreprises ayant facilement accès au crédit privé n’ont guère été affectées.
Deuxièmement, les ACE s’autofinancent. Les ACE des pays de l’OCDE qui communiquent leurs données sont en moyenne bénéficiaires avec des taux de défaut faibles. La France ne fait pas exception : les sinistres de 2024 ne représentaient que 0,20 % du portefeuille, et le programme reverse régulièrement des excédents à l’État. L’étiquette de « favoritisme industriel » est particulièrement trompeuse dans le cas français. Plus de la moitié des dossiers d’assurance-crédit de BPI-AE en 2024 concernaient des PME, et 60 % des entreprises accompagnées étaient des primo-exportateurs.
L’exemple américain
Les États-Unis disposent des marchés financiers les plus profonds et les plus liquides au monde. Si les exportateurs d’un pays pouvaient se passer de financement public du commerce, ce devrait être les entreprises américaines. Cela fait des États-Unis le test le plus exigeant pour déterminer si les ACE ont un impact réel : si elles produisent des effets importants là où les alternatives privées abondent, ce serait encore plus vrai dans le cas des pays aux marchés financiers moins développés comme la France.
L’Export-Import Bank des États-Unis (EXIM), créée en 1934, fournit des prêts directs, des garanties de prêts et de l’assurance-crédit export pour soutenir les exportateurs américains. Mi-2015, le climat d’opposition systématique entre un Sénat à majorité républicaine et l’administration Obama conduit à un échec du renouvellement de la charte d’EXIM. S’ensuivent quatre années, jusqu’à mi-2019, durant lesquelles la banque est dans l’incapacité d’approuver de nouvelles transactions majeures. Cette mise à l’arrêt résulte d’un blocage purement politique, et non de difficultés économiques de la banque : les entreprises touchées n’y sont pour rien, ce qui permet d’en mesurer proprement les effets. Pendant cette interruption, la valeur totale des nouveaux financements au commerce chute de 84 %.
Cette interruption a permis de mesurer les effets réels des agences de crédit à l’exportation, en comparant les exportateurs dépendants d’EXIM à des entreprises comparables qui ne dépendaient pas de ce financement.
– À partir de données douanières, Matray et al. [2025] ont pu estimer qu’une réduction d’un dollar du soutien EXIM a entraîné une baisse des exportations américaines d’environ 4,50 dollars. Ce multiplicateur est élevé mais cohérent avec les lourds besoins de financement du commerce international discutés plus haut.
– Avant 2015, les revenus des exportateurs dépendants et non dépendants d’EXIM évoluaient de manière similaire. Après la mise à l’arrêt, leurs trajectoires ont nettement divergé : en 2019, le chiffre d’affaires des entreprises dépendantes d’EXIM était inférieur de 12 % à celui des exportateurs comparables non dépendants.
– Les effets vont bien au-delà du chiffre d’affaires export. Les entreprises dépendantes d’EXIM ont investi 14 % de moins et embauché 10 % de moins que des exportateurs comparables.
– Lorsqu’EXIM a été mise à l’arrêt, les entreprises les plus productives disposant d’un accès insuffisant au financement privé ont réduit leur investissement d’environ 19 %, alors que les entreprises moins contraintes n’ont guère réagi. Ce ralentissement plus élevé des entreprises plus productives implique une moins bonne allocation du capital, et in fine une baisse de la productivité agrégée.
Pourquoi le secteur privé n’a-t-il pas pris le relais ? Les banques privées connaissent mal les acheteurs étrangers et peuvent difficilement faire respecter leurs contrats hors de leurs frontières, en particulier pour les exportations vers des pays aux institutions plus faibles. Ces difficultés conduisent les banques à rationner le crédit de manière structurelle. En accord avec cette interprétation, les effets de la mise à l’arrêt ont été environ deux fois plus importants sur les exportations vers les destinations à haut risque.
Si les ACE produisent ces effets aux États-Unis, avec les marchés financiers les plus profonds du monde, les bénéfices en France devraient être au moins aussi importants. Les entreprises françaises font face à des conditions de crédit plus strictes et évoluent dans un système financier plus dépendant du secteur bancaire. Le canal institutionnel existe déjà ; ce qui manque, c’est la taille. Recommandations.
Augmenter le financement français à l’exportation
Les faits présentés dans cette note conduisent à une recommandation simple : la France devrait financer ses exportations commerciales au niveau des pays européens les plus actifs. Concrètement, cela signifie à peu près tripler les engagements français de crédit export hors défense, passant d’environ 13 milliards à une fourchette de 30 à 35 milliards d’euros, ce qui alignerait la France sur l’intensité de financement export de l’Italie, hors dépenses de défense. Les crédits export de défense de la France, soit environ 28 milliards d’euros d’engagements en cours, restent séparés.
L’infrastructure institutionnelle n’a pas besoin d’être construite de zéro ; elle doit simplement monter en puissance. Ce triplement ne suppose de relâcher aucun garde-fou, pas même le principe de subsidiarité : le rationnement structurel du crédit privé montre que la demande éligible existe déjà – l’État ne financerait que ce que le marché refuse aujourd’hui.
Cette proposition est particulièrement attractive sur le plan budgétaire. Les ACE font mieux que s’autofinancer : les expériences américaine et française montrent que les primes couvrent largement les sinistres, générant un revenu net pour l’État la plupart des années (9,7 milliards de dollars reversés au Trésor américain en trente ans). Les taux de défaut sont durablement bas (0,3 % pour l’EXIM américaine, 0,2 % pour BPI-AE en 2024). Le multiplicateur économique est important : chaque dollar de soutien d’ACE génère de l’ordre de 4 à 5 dollars d’exportations et les ACE aident de manière disproportionnée les exportateurs productifs et financièrement contraints.
La France possède déjà la capacité institutionnelle pour combler cet écart. Bpifrance Assurance Export dispose de l’expertise, de la gamme de produits et de l’infrastructure opérationnelle. La Commission des garanties et la Direction générale du Trésor fournissent le cadre de gouvernance. Ce qu’il faut, c’est une décision politique d’élargir le volume des engagements garantis, appuyée par la démonstration que cette expansion s’autofinancera.
Les agences de crédit à l’exportation sont l’un des leviers de politique publique les plus efficaces et les moins coûteux pour renforcer la compétitivité française. La France devrait les utiliser.
* Adrien Matray est économiste et conseiller politique associé à la Réserve fédérale d’Atlanta. Les opinions exprimées ici sont celles de l’auteur et ne représentent pas les vues de la Federal Reserve Bank of Atlanta ou du Système de Réserve Fédérale.
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Author : Par Adrien Matray*
Publish date : 2026-10-20 09:00:00
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